必须牢固树立和践行正确政绩观

  习近平总书记强调，“要自觉做矢志为民造福的无私奉献者，始终把人民放在心中最高位置，树立和践行正确政绩观”，“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，坚持高质量发展要成为领导干部政绩观的重要内容”。党的二十届三中全会要求，“树立和践行正确政绩观，健全有效防范和纠治政绩观偏差工作机制。”

  实践中，政绩观错位，违背新发展理念、背离高质量发展要求，甚至搞劳民伤财的“形象工程”、“政绩工程”，会影响乃至透支一个地区、领域的长远健康发展，严重损害党、国家和人民利益。《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《条例》）第五十七条对此类问题的行为表现、适用的处分种类和幅度作出了规定。

  《中国共产党纪律处分条例》

  第五十七条 党员领导干部政绩观错位，违背新发展理念、背离高质量发展要求，给党、国家和人民利益造成较大损失的，给予警告或者严重警告处分；情节较重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分；情节严重的，给予开除党籍处分。

  搞劳民伤财的“形象工程”、“政绩工程”的，从重或者加重处分。

  【立纪沿革】

  2023年修订《条例》时，在总则中要求党组织和党员“切实践行正确的权力观、政绩观、事业观”；在分则政治纪律部分的第五十七条，对2018年《条例》第一百二十一条第二款关于“贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念不力”行为（违反工作纪律）进行修改，新增为本条第一款，将2018年《条例》第一百一十七条规定的“搞劳民伤财的‘形象工程’、‘政绩工程’”内容由违反群众纪律调整为违反政治纪律，作为本条第二款，并规定为从重或者加重处分情节，体现了此类违纪行为的政治属性和政治危害。

  【违纪构成】

  一、违规性

  首先，《条例》第五十七条规制的违纪行为主体须是党员领导干部。政绩观问题针对的是关乎一个地方或部门整体利益和长远发展的重要决策、执行事项，故本条规定的违纪主体通常是担任一定职务的党员领导干部，特别是“一把手”。关于“党员领导干部”的范围，参照中央纪委国家监委法规室有关解释，主要包括以下三部分：（1）党政机关中的“党员领导干部”，包括党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、各民主党派和工商联机关以及参照公务员法管理的单位中担任各级领导职务和四级调研员以上职级的中共党员。（2）国有企业中的“党员领导干部”，包括大型、特大型国有和国有控股企业（含国有和国有控股金融企业）中层以上领导人员，中型以下国有和国有控股企业（含国有和国有控股金融企业）领导班子，以及上述企业中其他相当于县处级以上层次的中共党员。（3）事业单位中的“党员领导干部”，包括事业单位（未列入参照公务员法管理范围）领导班子和其他六级以上管理岗位的中共党员。此外，已退出上述领导职务、但尚未办理退休手续的中共党员也属于党员领导干部的范围。

  其次，须有“政绩观错位，违背新发展理念，背离高质量发展要求”的客观行为。“政绩观”是对政绩的根本观点和总的看法，是干部世界观、人生观、价值观等在从政行为中的具体体现。“新发展理念”系指党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念，阐明了我们党关于发展的政治立场、价值导向、发展模式、发展道路等重大政治问题，是管全局、管根本、管长远的导向。违背新发展理念、背离高质量发展要求与政绩观错位是表和里的关系。对该行为的识别和认定，“内”要看政绩观，“外”要看新发展理念、高质量发展要求落实情况，且必须从政治高度上认识和辨别，从政治意识不强、大局意识弱化等角度实质性把握其行为本质和政治危害，同时不能泛化，对常规决策、执行中出现失误错误等一般性工作问题的，不能认定为此类违纪。

  实践中，要重点看是否存在以下行为：违背客观规律、背离群众意愿，盲目提出不符合发展阶段、区位实际的目标任务，造成国家资源巨大浪费、资金巨大损失；不顾地方政府财政实际承载能力，盲目举债上项目，违规新增债务，给地方财政带来沉重负担；工作谋划不到位，决策论证不科学，盲目铺摊子、上项目，造成项目烂尾；搞“形象工程”“政绩工程”“面子工程”，造成资源大量浪费；等等。

  需要注意的是，本违纪行为的表现大多以主动作为的方式，但也存在不作为的情况，在其位不谋其政，怠于履行职责或者不正确履行职责，贻误发展机遇，导致新发展理念、高质量发展要求在本地区（部门）流于形式，造成较大损失和不良社会影响的，也属于本条之违规行为。另外，《条例》第五十七条第二款还规定了搞劳民伤财的“形象工程”、“政绩工程”的从重加重处分条款，原因在于该类行为不仅是对新发展理念的更严重违背，造成的资源浪费、财产损失往往更大，群众更深恶痛绝，贻误当地经济社会发展更严重，其背后的政绩观、权力观扭曲更严重，政治影响、政治危害更大，必须从严查处。

  最后，必须是给党、国家和人民利益造成较大损失。损失既包括财产等经济损失，也包括不良社会影响、负面评价等非经济损失。对经济损失，如重大工程建设方面的财产损失，应结合建设施工合同、造价单、结算价格等材料予以认定，必要时可以通过价格认证、审计方式确定。对非经济损失，应进行综合判断。损失后果须与党员领导干部行为之间有必要的因果联系。对多因一果的，要综合考量违纪行为的时间、目的、手段、发挥作用以及造成后果产生的各种可能性原因等，一般需要违纪行为对危害后果出现具有较强原因力、产生决定性作用。

  二、有责性

  本违纪行为的主观方面是故意，即党员领导干部因主观思想方面的错误政绩观，明知应当为民造福，明知党中央提出的新发展理念、高质量发展要求，仍不顾地方、部门客观实际，故意违规强行推进项目建设或者搞“形象工程”、“政绩工程”等，但对可能造成的危害后果不要求明知、希望或放任。

  具体认定过程中，要紧盯“政绩观”这个关键和出发点，综合考虑行为发生的现实背景，其时经济社会发展情况、政策策略要求，行为人主观动机、对违纪行为的认识等因素，坚持实事求是。另外，对于及时认识到并终止“形象工程”、“政绩工程”建设，采取有效手段积极挽回损失，及时调整产业布局、项目规划，结合地方、部门实际推动整改实现良性发展的，可视具体情况适用从轻、减轻或者不予处分。

  【其他需要注意的问题】

  与落实党中央决策部署不坚决违纪行为的区别。一是主观认识和行为表现不同。落实党中央决策部署不坚决违纪行为，主观上系在落实党中央的决策部署上故意打折扣、搞变通，行为实质是危害党中央的集中统一领导、影响党中央政令畅通；本违纪行为在具体表现上可能有落实党中央决策部署不坚决等情形，但根子是政绩观不正，主观上一般没有落实党中央决策部署不坚决的明显故意，行为表现也不局限于贯彻执行层面，还包括其违规决策、部署地方和部门发展、履职方面重大事项。二是危害后果不同。本违纪行为要求给党、国家和人民利益造成较大损失，包括但不限于政治影响，而落实党中央决策部署不坚决违纪行为要求必须在政治上造成不良影响或者严重后果。

  与滥用职权犯罪的区别。一是行为主体不同。本违纪行为主体为党员领导干部；滥用职权犯罪行为主体为国家机关工作人员。二是客观行为不同。本违纪行为表现为政绩观错位，违背新发展理念，背离高质量发展要求或者搞“形象工程”、“政绩工程”；滥用职权犯罪主要表现为超越职权，违法决定、处理其无权决定、处理的事项，或者违反规定处理公务。二者表述的角度和侧重点不同，但不是非此即彼的对立关系，可能同时符合。三是危害后果不同。本违纪行为要求造成劳民伤财后果，给党、国家和人民利益造成较大损失；滥用职权犯罪要求致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，主要包括人员伤亡、财产损失和恶劣影响，并且具有明确的人数、金额要求。

  另外，《推进领导干部能上能下规定》第五条第（四）项将“政绩观存在偏差，不能坚持以人民为中心的发展思想，不能准确把握新发展阶段、完整准确全面贯彻新发展理念，在构建新发展格局、推动高质量发展上不积极不作为，搞‘形象工程’、‘政绩工程’乱作为的”，规定为“不适宜担任现职，应当及时予以调整”的情形。因此，对构成本违纪行为的党员领导干部，在给予纪律处分的同时，还可以依据上述规定提出组织处理建议，根据工作需要区分不同情形建议平职调整、转任职级公务员、免职、降职等，符合提前退休条件的可以办理提前退休。另外，对政绩观错位，违背新发展理念、背离高质量发展要求，搞劳民伤财的“形象工程”、“政绩工程”的，在适用从轻或者减轻处分时应当从严把握；行为如发生在2024年1月1日之前，可依照《条例》第一百五十八条关于“从旧兼从轻”的规定，区分不同情况，相应适用2018年《条例》第一百二十一条第二款（工作纪律）、第一百一十七条（群众纪律）等规定处理。（山东省纪委监委案件审理室）