严肃查处纵容、默许特定关系人谋取私利行为

　　广西壮族自治区柳州市柳南区纪委监委结合查办的案件，深入剖析党员干部纵容、默许亲属和其他特定关系人利用党员干部本人职权或者职务上的影响谋取私利行为，持续提升办案质效，推动党员干部筑牢廉洁防线、涵养优良家风。图为该区纪检监察干部围绕典型案件开展研讨。钟庆静 摄

　　习近平总书记指出，“必须管好亲属和身边工作人员，决不允许他们擅权干政、谋取私利，不得纵容他们影响政策制定和人事安排、干预正常工作运行，不得默许他们利用特殊身份谋取非法利益。”党员干部纵容、默许亲属、身边工作人员和其他特定关系人利用其职权或者职务上的影响谋取私利的行为，看似是特定关系人的个人行为，根子却在党员干部身上，本质上是党员干部将党和人民赋予的权力变成谋私工具。《中国共产党纪律处分条例》第九十六条对纵容、默许亲属、身边工作人员和其他特定关系人谋取私利行为及其适用的处分种类和幅度作出了规定。

　　《中国共产党纪律处分条例》

　　第九十六条 纵容、默许配偶、子女及其配偶等亲属、身边工作人员和其他特定关系人利用党员干部本人职权或者职务上的影响谋取私利，情节较轻的，给予警告或者严重警告处分；情节较重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分；情节严重的，给予开除党籍处分。

　　党员干部的配偶、子女及其配偶等亲属和其他特定关系人不实际工作而获取薪酬或者虽实际工作但领取明显超出同职级标准薪酬，党员干部知情未予纠正的，依照前款规定处理。

　　立纪沿革

　　2015年修订《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《条例》）时新增了对纵容、默许配偶、子女及其配偶等亲属和身边工作人员利用党员干部本人职权或者职务上的影响谋取私利行为的规制，在第八十二条分两款作出规定，第一款规定“纵容、默许配偶、子女及其配偶等亲属和身边工作人员利用党员干部本人职权或者职务上的影响谋取私利，情节较轻的，给予警告或者严重警告处分；情节较重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分；情节严重的，给予开除党籍处分”，第二款规定“党员干部的配偶、子女及其配偶不实际工作而获取薪酬或者虽实际工作但领取明显超出同职级标准薪酬，党员干部知情未予纠正的，依照前款规定处理”，确立了本条规定的基本框架。2018年修订《条例》时调整为第八十七条，并进一步织密制度笼子，一是将第一款纵容、默许的对象范围由“亲属、身边工作人员”扩大至“亲属、身边工作人员和其他特定关系人”；二是将第二款的范围由“配偶、子女及其配偶”扩大至“配偶、子女及其配偶等亲属和其他特定关系人”，实现了对利益输送链条的全覆盖。2023年修订《条例》时调整为第九十六条，未对内容作出修改。

　　违纪构成

　　《条例》第九十六条分两款。第一款规定的是纵容、默许亲属、身边工作人员和其他特定关系人谋取私利的一般行为，第二款规定的是纵容、默许亲属和其他特定关系人不实际工作而获取薪酬或者虽实际工作但领取明显超出同职级标准薪酬的特别行为。

　　一、违规性

　　首先，须存在亲属、身边工作人员和其他特定关系人利用党员干部本人职权或者职务上的影响谋取私利行为。《条例》第九十六条第一款规定的行为主体涵盖配偶、子女及其配偶等亲属、身边工作人员和其他特定关系人。特定关系人一般是指与本人有近亲属、情妇（夫）以及其他共同利益关系的人，其中，近亲属主要是指配偶、子女及其配偶、父母、兄弟姐妹；其他共同利益关系的人主要包括情妇（夫）以及与党员干部具有共同经济利益关系的人员。据此，本条所称“其他特定关系人”，应包括但不限于父母、兄弟姐妹、情妇（夫）以及与党员干部存在共同财产占有关系，或因共同合伙、投资等形成紧密利益关系的人员。

　　《条例》第九十六条第一款规定的是特定关系人利用党员干部本人职权或者职务上的影响谋取私利。其中，利用党员干部本人职权，主要是指利用党员干部本人职务上主管、负责、承办某项公共事务的职权，也包括利用职务上有隶属、制约关系的其他人员的职权，实践中，表现为“直接利用”与“间接利用”两种形态。“直接利用”一般是指特定关系人直接利用党员干部本人职务上主管、负责、承办某项公共事务的职权谋取私利。“间接利用”主要包括以下三种典型样态：一是利用与党员干部存在职务上具有隶属、制约关系的其他国家工作人员的职权或行为；二是利用党员干部非直接主管的下级部门的国家工作人员的职权或行为；三是利用受党员干部职权制约的私营企业主等非国家工作人员的行为。在“间接利用”情形中，尽管形式上表现为特定关系人借用了第三方的职权或行为，但究其根本，实质上源于党员干部职权所衍生的隶属或制约关系。“间接利用”本质上是党员干部职权制约力的辐射延伸，其性质与直接利用党员干部本人职权无异。利用党员干部本人职务上的影响，主要是指党员干部与被利用的人员之间在职务上虽没有隶属、制约关系，但利用了党员干部本人职权、地位产生影响和一定的工作联系。实践中，对“党员干部本人职权或者职务上的影响”的认定，不能简单依据职务名称或形式上的隶属关系判断，而应结合国家工作人员任职单位的性质、职能、所任职务以及法律规定、制度安排、政策影响、实践惯例等多维度进行实质判断。

　　实践中，特定关系人谋取私利的行为主要表现为：有的党员干部配偶利用党员干部本人的职权或职务影响力插手土地使用权出让、工程建设、招标投标等事项以收取好处费；有的党员干部子女倚仗党员干部本人职权或者职务上的影响，打着“做生意”名头，不实际出资或经营，空手套白狼，敛取巨额“利润”；有的党员干部的秘书、司机等身边工作人员利用特殊身份，打着“能与领导说上话”“与领导关系密切”等旗号，为自己或他人谋取非法利益，等等。关于“谋取私利”的范围，既包括财产性利益，也包括非财产性利益，如职务提拔、职称晋升、获得荣誉等；所谋取的私利也不限于不正当利益，不论利益本身是否合法合规、谋利过程是否违反规定以及是否谋取竞争优势，均不影响此违纪行为的认定。

　　此外，《条例》第九十六条第二款还规定了党员干部的配偶、子女及其配偶等亲属和其他特定关系人，以“不实际工作而获取薪酬或者虽实际工作但领取明显超出同职级标准薪酬”的方式谋取私利的行为。判断是否构成“不实际工作而获取薪酬”（亦即“挂名领薪”），核心标准在于是否存在真实的劳动关系以及是否实际提供了劳动。实践中，要遵循实质判断原则，对于即使签订了劳动合同，也有出勤记录，但缺乏实际的工作事实的，仍属“挂名领薪”。比如，劳动关系在此单位，但实际上在其他地方全职工作；担任顾问、名誉职位等，但不实际参与决策或提供咨询服务，只领钱不履职，等等。判断是否构成“虽实际工作但领取明显超出同职级标准薪酬”，需结合以下因素综合判断：一是工作岗位、工作内容是否与所领薪酬成正比（岗薪匹配度）；二是薪资与同岗位其他人员相比是否明显偏高（横向对比公平性）；三是从薪资的发放名义、发放周期和发放时间来判断是否合乎单位规定或商业常理（发放合规性）；四是薪酬与其劳务行为之间是否存在真实关联（因果关联性）。需要注意的是，《条例》第九十六条第二款规定的以“挂名领薪”或“明显高薪”方式谋取私利的行为主体，不包括党员干部身边工作人员，仅限于党员干部的配偶、子女及其配偶等亲属和其他特定关系人。

　　其次，党员干部须对特定关系人谋取私利行为存在纵容、默许。“纵容”，主要是指党员干部对其亲属、身边工作人员和其他特定关系人利用本人职权或者职务上的影响谋取私利的行为放任不管、不加制止、任其发展的行为。“默许”，主要是指党员干部已经了解到亲属、身边工作人员和其他特定关系人在利用本人职权或者职务上的影响谋取私利，虽然没有明确表示同意，但是暗示许可的行为。

　　最后，情节较轻即可给予处分。本条规定情节较轻的，给予警告或者严重警告处分；情节较重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分；情节严重的，给予开除党籍处分。情节轻重的判定，应当综合考量谋利手段的性质、获利金额的多少以及造成的社会影响等因素。

　　二、有责性

　　本违纪行为的主观方面是故意，即须党员干部明知配偶、子女及其配偶等亲属、身边工作人员和其他特定关系人利用本人职权或者职务上的影响谋取私利，仍持放任态度（不加制止、任其发展）或予以暗示许可。认定是否存在“纵容、默许”的故意，须紧扣以下两个方面：一是以明知为前提。明知的时间节点可以是事前知晓，也可以是事后知晓；认知的程度既可以是对谋利手段、获利数额等细节的详尽掌握，也可以是对基本事实的概括性了解。对是否明知的判定，不能仅凭当事人的供述，须结合全案客观证据综合研判。二是以结果为标尺。不能仅因党员干部有过口头制止言行而简单排除其纵容、默许的故意，必须综合考量其是否采取了敦促停止违纪行为、退还获利等实质性有效措施。若制止流于形式而未产生实际效果，仍应认定具有纵容或默许的故意。

　　其他需要注意的问题

　　与《条例》第一百五十二条规定的区别。《条例》第一百五十二条规定，“党员领导干部不重视家风建设，对配偶、子女及其配偶失管失教，造成不良影响或者严重后果的，给予警告或者严重警告处分；情节严重的，给予撤销党内职务处分”。两条规定的区别在于：一是主观认识不同，《条例》第九十六条的主观方面为故意，表现为纵容或默许；《条例》第一百五十二条的主观方面多表现为过失，即党员领导干部对配偶、子女及其配偶失管失教。二是涉及的人员范围不同，《条例》第九十六条规定的特定关系人包括配偶、子女及其配偶等亲属、身边工作人员和其他特定关系人，范围更宽泛；《条例》第一百五十二条规定的仅限于配偶、子女及其配偶。三是对情节的要求不同，《条例》第九十六条规定，情节较轻即构成违纪；《条例》第一百五十二条要求造成不良影响或者严重后果。

　　与受贿犯罪的区分。在纵容、默许特定关系人谋取私利行为中，如果党员干部接受特定关系人转请托，利用职权或职务上的影响为请托人提供帮助，并纵容、默许特定关系人收受财物或“挂名领薪”、领取“明显高薪”，数额达到立案标准，则构成共同受贿犯罪；如果党员干部对特定关系人收受财物、搞权钱交易不知情的，则仅认定特定关系人构成利用影响力受贿罪，党员干部构成本条违纪或其他违纪。（文/张利春 山东省纪委监委）