户籍制度改革落实好才是“王道”

《意见》就进一步推进户籍制度改革提出3方面11条具体政策措施。一是进一步调整户口迁移政策。全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模，有效解决户口迁移中的重点问题。二是创新人口管理。建立城乡统一的户口登记制度，建立居住证制度，健全人口信息管理制度。三是切实保障农业转移人口及其他常住人口合法权益。完善农村产权制度，扩大义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等城镇基本公共服务覆盖面，加强基本公共服务财力保障。 

国务院的《意见》很权威也很全面，但是实施效果过程和效果会如何？农业户口和非农业户口的并轨，农村居民是否就会大规模涌向城市呢？广大农民是不是需要放弃手中的土地，才能换取一张象征着城市人“身份”的城市居民证呢？此次户籍改革将带来哪些变化，对老百姓的生活会带来哪些影响呢？

据报道，四年前中国社科院曾经进行过一个调查，参与调查的人数也近11万人，但是，调查的结果却有点出人意料。70后、60后农民工不愿转变为非农户口的为80%；而80后不愿转变为非农户口则为75%。同时加了一个条件，如果要交回承包地才能转户口，不愿转变为非农户口则高达90%。

就农村的实际情况来看，真正在家务农的农民已经相当少。特别是中青年农民，基本都到了城市、家乡之外，去打工挣钱。也就是说，进城工作仍然是广大农民的首选。问题在于，如果让他们用土地换户口，这就需要好好地算算账，仔细盘算一下“城市户口”的含金量。

据调查2012年全国2.6亿农民工，留在乡内的是37%，县内、乡内加在一起超过51%，也就是说，超过一半的农民工并没有出县，而跨省流动只占29%。这是因为现在越来越多的农民工选择城市就业、农村居住，或者在城市和农村之间双栖的居住模式，城里有房，村里有家。

对广大农民来说，不管土地的收益如何，也不管他们是否会在土地上投入很多的时间和精力，但有一点是可以肯定，那就是只要土地还在自己手中，心里是踏实的，围绕土地的权利就也不会从手里轻易消失。即便在城市务工享受不到平等的权利，有土地做保证，还能使他们与城市居民有一个可以比较的空间和平台。如果土地也失去了，而进城以后应享受的权利享受不到，或权利不平等，那么，他们日后的生活会更加艰难。根据第六次人口普查数据，上海外来常住人口中，近八成是农民，从事制造加工、工程施工、运输操作和生活服务的人员占农民工总量的85.7%。同济大学建筑与城市规划学院教授赵民说，这些外来人员主要是将上海看作打工谋生之地，真正认为能在上海安家立业的，仅占10%。

事实也是如此，这些不愿选择转为非农业户口的农民，大多都是在城市务工的人员，可能他们在城市务工过程中，就已经充分感受到在城市生活所承受的精神和生活上的双重压力，这样一旦失去土地后可能觉得自己手里就没有了不动产，心理就会很不踏实。因为，只要土地在手，哪怕城市不再需要自己了，或者自己老了干不动了，也可以选择回到家乡，有土地带给自己基本生活保障。

更重要的是，一方面，在农业机械化水平不断提高、农村环境不断改善和农民补助不断增加的大背景下，即便在农村生活，质量和水平和城市差距越来越小；另一方面，城市的下岗和失业状况也比较严重，城市生活成本较高和压力较大。与其拿土地换户口“前途未卜”，不如占着土地到城市务工或生活，这样在农村也可以享有农民的权利和保障。

我们在政策上对城里人和农村人实行统一的户口登记，取消户口的城乡分割，不能只是一种行政手段和行为，要使其成为一种经济的行为，要让广大农民自觉自愿地成为城市人。其中最有效的途径，就是要实现权利的均等化，让失去土地的农民不至于成为二等公民，不成为城市的边缘人口。要广大农民不再依靠手里的那块地来保障生存，要让社保的“光芒”照射到那些最需要帮助的人身上，让大家对社会、国家的保障更加有信心，这样“用地换户口”的阻力会小很多。但是一些地方政府只是读了“政策”却不了解“民心”，为了建设和开发所谓新型城镇化，就只是一味地用城镇化来显示自己的政绩，绝大多数都没有能够有效地保障失地农民的权利。一些失去土地的农民，因为土地的丧失，社会保障没有跟上，生活水平与质量大大降低了；还有一些拆迁的农户，一夜暴富，却没有合理规划，影响社会安定，这样都会形成畸形的小康。就是因为在让农民交出土地的同时，没有给农民足够的就业空间或社会保障。尤其是年龄较大的农民，失地后生活水平都返回到了温饱甚至贫穷状态。

在身份上的统一，是社会发展的一大进步，但是户籍改革的路还很长，《意见》中的户口并轨并不能简单推翻城市居民和农村居民这堵厚厚的墙，更重要的是看政策如何落实好，农民更好地享有城镇化的福利。城市决策者需要亟待解决一个严峻的课题：如何在推进户籍改革的同时，让失去土地的农民能够在权利上得到平等，生活上得到保障，心理上得到信赖，以此来自觉地推进城镇化，并从城镇化中受益。

（作者：董淼）