以水定城，缓解北京资源与人口矛盾

4月23日，北京市市委常委召开扩大会议，集体学习习近平总书记重要讲话和国务院有关会议精神。北京市市委书记郭金龙说，北京水安全问题的症结是人口无序过快增长，深层次原因是功能过度集聚。我们必须拿出更大的担当精神，坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产的原则，坚定不移地推动首都人口和功能疏解，坚定不移地推动“城市病”治理向纵深发展，绝不把难题留给后人。

多年来，北京水资源紧缺已成为共识，而面对日益增长的城市人口和被赋予多重功能已经日趋疲乏的城市，水资源的重要性及紧缺性再一次突显出来。

有关资料显示，截至今年1月，北京地下水已连续十五年超采，连年的超采造成地下水位迅速下降，北京市平原区地下水平均埋深24.5米，与上年同期相比，地下水位下降0.3米，地下水储量减少1.5亿立方米；与超采前的1998年同期相比，地下水位下降12.83米，地下水储量减少65亿立方米。此外，北京地下已经形成面积约1000平方公里的地下水降落漏斗区。水资源自然禀赋不足、严重短缺是北京需长期面对的基本市情水情，即使“南水北调”江水进京，也很难彻底改变北京水资源相对短缺的定位。而相关专家认为，北京水资源可承载的人口数量现接近饱和。

尽管如此，大量的人口仍源源不断涌入北京，面对水资源短板、人口无序过快增长等长期困扰北京的这些问题，北京的人口调控政策已从“以户籍管人”过度到了“以水定人”。“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”，再一次明确被提出，不仅强调了水资源的重要性，更旨在引导北京城市人口有序健康发展，控制在京人口数量，缓解北京的“城市病”。

在《北京城市总体规划(2004—2020年)》中提到，到2020年北京人口总量调控在1800万以内，可是这一目标到2009年底时就已被打破（1972万人）。今年的北京两会上，北京又启动了新一轮的人口调控。在北京市2014折子工程中，经济社会发展主要预期目标里包括“常住人口增长速度明显下降”。

纵观北京发展战略，控制人口的思路一直存在。从制定第一个五年规划开始，北京就明确了“控制北京市人口的盲目增加，减少城市人口”的思路。此后，北京市从来没有停止过控制人口的努力，甚至提出过“北京人口任何时候都不要超过1000万人”的严格目标。

在20世纪80年代以前，可调控的对象是户籍人口的迁移增长。北京市当时人口规模控制的重点在户籍人口的迁移，严格限制入籍人口，在某些时候甚至鼓励户籍人口的迁出。

然而，几十年中，户籍人口迁移调控的目标并未能有效地得到实现。尽管北京市的人口规模控制目标从最初的460万左右一步一步地增加到1000万左右，但每一次设定的人口控制目标都会在很短时间内被突破。

从20世纪80年代中期开始，城市人口增长主要源自流动人口的增加。在此背景下，北京市曾提出以“总量控制”为核心的流动人口规模控制政策，并希望通过限制外地人在北京的就业工种等措施来达到流动人口总量控制的目标。

2005年，北京市发改委就“十一五”规划向市民问计活动中征集产生的“三大民意”，“第一大”就是“减少低素质人员进京”。具体对“低端”流动人口的管理从2011年开始，2011年的政府工作报告以大篇幅阐述人口控制目标和决心，当时提出通过“以房管人”、“以业控人”、“以证管人”、缩减进京指标等方面控制人口。

由此，北京在2011年进行了一轮对“地下空间”的清理和整治。

波及面最广的或是“以房管人”，2013年开始群租房整治，2013年9月北京市提出中心城区坚决停止新建商品住宅，严格控制旧城的新增规模。

今年的政府工作报告中提出“加强人口规模调控”。除了主要针对低端人口的“产业调控”、“以房管人”，“对重大规划、重大政策、重大项目进行人口评估和交通评价、水资源评价，研究建立与人口调控挂钩的政府投资、公共资源分配机制”被写入报告。

今年4月，阶梯水价举行了听证，北京市发改委相关负责人在水价调整通气会上表示，5月1日起北京市将实行第二套阶梯水价方案，第一阶梯水价居民用户（年用水量不超过180立方米）每立方米上调一元。为了应对水价上调，汽车装饰清洗、居民热水供应等行业也相应上调了价格。并且，地铁票价调整也将在今年下半年展开。有专家认为，这是利用经济手段，提高生活成本，调控人口规模。

此外，“低端”产业及相关从业人口也将面临一轮“迁移”。“动批”已确定外迁，大红门正在接洽。酝酿已久的居住证制度也被写进今年政府工作报告中。

从资源环境系统来说，北京平原地区跟日本首都圈、伦敦圈、纽约圈相比，面积并不小，土地本身并不是制约北京人口最关键的因素。决定北京能够承载多少人口的因素，是水资源。北京是一个特大型缺水城市，随着经济、社会、人口的不断增长，水的压力越来越大。在人口调控的机制下，如何做到“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”，这是个战略性问题，是协调北京人口资源环境发展关系的重要方面。

上善若水任方圆，无规矩不成方圆。一个城市理应有一个相对合理的人口规模，在政策、资源、市场、制度调控下的人口规模应趋于合理。坚持“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”这些原则，解决好北京市在资源与人口发展这对矛盾是当下北京城市发展的重要任务。

（作者：李晗）